Fonte: Jus Navigandi
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Publicado
em 09/2005
Vinicius
Cordeiro
Em tempos de vida
severina, ou a propósito da discussão da reforma política, outro dos
temas que
considero obscurecidos ou até mesmo negligenciados, é o da possibilidade de
limitação do exercício dos mandatos legislativos. Porém, para alguns grupos ou
cientistas políticos, a proposta passa por uma merecida reflexão, até pelo seu
ineditismo no direito pátrio.
A limitação dos
mandatos legislativos é um preceito jurídico, que pode ser de ordem legal,
conquanto integrante das normas de direito eleitoral, ou erigido em norma
constitucional, para a restrição do exercício de cargos, ou mandatos, em uma
das Casas do Poder Legislativo. O instituto, ou o conceito jurídico, conforme
for entendido, tem origem na própria Revolução Francesa. Ao final da Assembléia
Nacional Constituinte, em 1791, esta mesmo votou pela não-reeleição dos
Constituintes para a Assembléia Legislativa que posteriormente se elegeria, por
proposta do então constituinte Maximilien Robespierre. Já naquela ocasião, se
debatia sobre a conveniência de se desperdiçar a experiência adquirida pelos
deputados em relação aos noviços em política [01], sendo adotada a limitação
dos mandatos em apenas uma reeleição consecutiva para a Assembléia Legislativa.
No sistema
presidencialista, a discussão sempre privilegiou a possibilidade de limitação
do mandato dos ocupantes do Poder Executivo Federal, Estadual ou Municipal,
deixando o legislativo em plano secundário. A ireelegibilidade foi a norma
cogente até o final do primeiro período do Presidente Fernando Henrique Cardoso
quando se alterou a Constituição para permitir uma reeleição, sem no entanto,
se vetar a possibilidade de se ocupar novamente o cargo após o interstício de
um período, o que mereceu, por parte da legislação eleitoral, a criação de
diversos dispositivos pela Lei n. 9.504/97, como no seu art. 73, que criou
diversas vedações ao administrador público, candidato a reeleição, ou não.
O fenômeno do
"político profissional" [02] já foi identificado por diversos
cientistas políticos, merecendo reprovação quase unânime, sendo que a falta de
limitação do exercício dos mandatos parlamentares, produz uma verdadeira
oligarquia legislativa, ou casta entre os deputados novatos (aqui no Brasil
chamados de "baixo clero") e os veteranos, fazendo com que não haja
oxigenação de idéias ou renovação dos quadros dirigentes nas cidades, nos
Estados e no país, sempre dependente da atuação de grandes caciques regionais
ou nacionais.
A crítica ao
Parlamento composto por políticos que transformam a atividade parlamentar em
uma verdadeira carreira merece sempre a censura, como a de MAX WEBER, ao
analisar os efeitos do "spoil sistem" norte americano, no
mesmo sentido em que se critica a "partitocracia", e o
parlamento onde não se representam os interesses nacionais, mas os interesses
individuais, isso maximizado por um sistema eleitoral que acaba levando ao
eleitor preferir sempre votar nas personalidades, que nos agrupamentos
políticos, também fragilizados pelo sistema eleitoral vigente.
A profissionalização
da atividade parlamentar, em todos os níveis: municipal, Estadual ou Federal, e
a falta de limitação pelo legislador brasileiro, e a própria ausência do debate
deste tema, fez com que exageros fossem tolhidos, como o fim das previdências
parlamentares, e a fixação de um teto para o pagamento dos subsídios dos
parlamentares, por meio de dispositivos constitucionais, já após o advento da
Constituição de 1988. Em uma das raras incursões no tema, AURO AUGUSTO CALIMAN
[03] advertia:
"O fato é
que o cerceamento para o desempenho de uma gama de atividades privadas aos que
exercem o mandato parlamentar, inflingido pelas incompatibilidades, faz com que
se pense na própria profissionalização do cargo representativo, facultando-se
ipso facto, a reeleição, pagamento de subsídio e inserção dos parlamentares em
regime previdenciário próprio ou geral"
Como efeito
colateral da falta de limitação no direito brasileiro, possuímos os mesmos
legisladores que ocupam durante anos as principais comissões do Legislativo, os
cargos das Mesas Diretoras, inibindo o aparecimento de novas lideranças, e
dilatando também a possibilidade de se instalarem nichos de corrupção, como
infelizmente ocorreu nas Comissões Mistas de Orçamento, até os anos 90. Outras
questões também assaltam a discussão e reflexão das atividades parlamentares,
como a limitação da livre representação destes pelos partidos, grupos de
pressão, e a falta de mecanismos de controle popular sobre o exercício dos
mandatos, tais como o recall, o referendo revogatório, e
o abberufungsrecht, instrumentos da democracia semidireta ainda
inexistentes no ordenamento jurídico brasileiro [04], além das limitações no
exercício das funções da Presidência das Mesas Diretoras nas Casas
Legislativas.
Segundo proficiente
e referencial estudo de MARIA ELISABETH GUIMARÃES TEIXEIRA ROCHA [05], sobre
essa temática, nos Estados Unidos da América, país onde cada Estado-membro pode
dispor livremente sobre sua organização política, e podendo também dispor sobre
regras de direito eleitoral, encontraram-se regras limitando o exercício dos
mandatos legislativos em pelo menos 21 Estados, vigorando em pelo menos 17,
conforme extraídos dos textos de suas Constituições Estaduais:
Arizona – limita o
exercício parlamentar em quatro mandatos consecutivos de dois anos, tanto para
senadores estaduais, como para deputados.
Arkansas – limita o
cargo de deputados a três mandatos de dois anos e o de senador a dois mandatos
de quatro anos.
Califórnia – limita
os mandatos dos deputados a três mandatos de dois anos e o de senador a dois
mandatos de quatro anos.
Colorado – limita em
quatro mandatos consecutivos de dois anos a função parlamentar dos deputados, e
em dois mandatos consecutivos de quatro anos, o dos senadores.
Dakota do Sul –
limita em quatro mandatos consecutivos de dois anos o mandato parlamentar nas
duas casas parlamentares.
Flórida – restringe
a reeleição ao exercício do mandato parlamentar – deputado ou senador, com 08
anos consecutivos.
Idaho – os mandatos
legislativos são limitados a 08 anos, dentro de um período de 15 anos.
Maine – restringe a
quatro mandatos de dois anos aos legisladores, em qualquer Casa.
Michigan – os
deputados podem se reeleger três vezes, os mandatos bienais. Os senadores podem
se reeleger duas vezes, com mandato de quatro anos.
Missouri – Os
legisladores somente podem permanecer durante 08 anos na mesma Casa ou
dezesseis anos no Legislativo.
Montana – restringe
a oito anos todos os mandatos, em um período de 16 anos.
Nevada – limita os
mandatos a seis períodos de dois anos, e dos senadores a três períodos de 04
anos, ou 12 anos de investidura.
Ohio – os deputados
somente poderão exercer 04 mandatos consecutivos de 02 anos, e os senadores
durante dois mandatos consecutivos de 04 anos.
Oklahoma – os
legisladores somente poderão servir durante 12 anos.
Nebraska – os
legisladores servem, no máximo, 08 anos.
Utah – A reeleição
não é permitida se cumprir 12 anos consecutivos em qualquer cargo.
Wyoming – Em um
período de 24 anos, os deputados estão limitados a seis mandatos de 02 anos, e
os senadores a três mandatos de 04 anos.
Destaque-se que os
Estados do Massachussets, Oregon e Washington também adotaram disposições
constitucionais para limitar o exercício dos cargos legislativos, sendo que as
Cortes Supremas destes Estados revogaram tais dispositivos. O mesmo estudo
relembra que outros países adotam esse mecanismo, como o México - A
Constituição Mexicana veda a reeleição imediata para os deputados e senadores
do Congresso da União Federal, Art. 59[06] – assim como a Costa Rica, além das
Filipinas e do Equador, até a reforma constitucional de 1998.
As regras que
vigoram no México, isso é, que impedem a reeleição imediata dos legisladores, é
análoga Às regras da Costa Rica, e no Equador, que somente permitiu a reeleição
dos deputados, após consulta popular realizada mediante plebiscito, em 1994.
Agora, assistimos ao
debate deste tema em Portugal, onde o PSD e outros partidos políticos
portugueses implementam a limitação dos mandatos dos prefeitos ("autarcas")
e deputados [07]. A dos cargos Executivos foi adotada por emenda constitucional
em 2004, e a dos cargos legislativos é objeto de ampla discussão em terras
lusas; políticos de diversas tendências defendem a limitação a todos os cargos
legislativos. Em pelo menos numa província da Argentina, considera-se a
possibilidade de limitarem-se os mandatos legislativos (Santiago Del Estero).
Os principais
defensores da reeleição dos deputados e senadores alegam razões como a melhor
produção do parlamento, restrição da liberdade democrática, ou mesmo produz
"um legislativo fraco". Curioso é verificar se essas críticas não são
ao modelo de irreelegibilidade imediata ou da necessidade de limitar os mandatos,
como não acontece em nosso país [08].
É hora do Brasil,
ainda sofrendo os efeitos do caciquismo político de influência, do populismo,
da corrupção legislativa, defrontar com a possibilidade de adotar a limitação
do exercício dos mandatos dos Vereadores, Deputados Estaduais, Federais e
Senadores, mesmo que seja com desprazer da chamada (com propriedade)
"classe política" nacional [09], e que revela, diariamente, novos
talentos e capacidades dentre os mais de 180 milhões de habitantes, que não tem
merecido ser tão bem representados, pelos malefícios das regras da escolha dos
seus representantes. Afinal, adoto, na íntegra, o entendimento da
constitucionalista Maria Elisabeth Guimarães Teixeira Rocha, já citada, quando
a mesma preceitua:
"(..) A
limitação de mandatos impressiona pela grande mobilização social, favorável e
contrária à sua adoção. Expressão de uma democracia corroída, a proposta da
rotatividade traz no seu bojo a atualização do Estado de Direito,
preservando-se os institutos da tradição liberal, por receio de que o seu
esvaziamento acarrete a derrocada de toda uma estrutura normativa
historicamente consagrada.
Indiscutivelmente,
trata-se de um mecanismo revisor das bases do poder, que expurga a retórica
ideológica e pressiona por uma representação partidária menos profissional,
porém, mais comprometida ética e moralmente. Desafiando o sistema eleitoral que
privilegia os lobbies, a rotatividade enfraquece a atuação dos grupos de
pressão no Congresso, ao obrigá-los a refazerem suas ligações com freqüência, revigorando
o common sense e o conceito de cidadania.
Mais, fortalece
os partidos políticos, reduzidos à função sistêmica de amortecer conflitos de
classe e, por isso mesmo, incapazes de canalizar as reivindicações sociais.
Finalmente,
institui a limitação de mandatos eletivos novo paradigma para formulações de
ordem comunitária, onde a igual participação de todos inspira a moral política,
renova a República e realça um sistema de governo que faz prevalecer a máxima
de Cícero, segundo a qual ‘‘o homem que obedece deverá ter esperança de um dia
comandar e, aquele que comanda, deverá refletir que, num curto tempo, irá
obedecer.’’(..)" [10]
No mesmo sentido, o
autor português JOSÉ CASALTA NABAIS observa, em relação a necessidade de se
adotar a limitação dos mandatos, como garantidor do preceito fundamental à
participação política:
"(..) Por seu
turno, no respeitante aos direitos de participação política, para além de todos
eles serem de destacar face às liberdades, atento o seu acentuado cariz
funcional, é de acrescentar que dentro deles são de distinguir e separar os
direitos universais em abstrato e em concreto, como o direito e voto ou o
direito de petição, dos direitos que, por incidirem sobre bens jurídicos
escassos e rivais ou altamente escassos e rivais, como os direitos de acesso e
de exercício efetivo de cargos políticos (ou públicos), se aproximam mais dos
privilégios (direitos de alguns) do que dos direitos (universais). Aproximação
esta que mais visível se torna se considerarmos, de um lado, a exigência entre
nós do agrément partidário como conditio sine qua non para o acesso aos cargos
políticos e, por outro, os privilégios e prerrogativas que, por via de regra,
acompanham o exercício desses direitos e funções. Daí que, relativamente a este
último tipo de direito, se imponha uma maior acentuação do seu aspecto objetivo
ou funcional. Nomeadamente para de algum modo atenuar a escassez e a rivalidade
assinaladas, não nos choca a defesa, por exemplo, da limitação dos mandatos dos
titulares dos cargos políticos, o que permitiria nomeadamente disponibilizar
uma maior quantidade desses bens jurídicos (através da sua distribuição no
tempo), ou a diminuição dos referidos privilégios para aquele estrito número
explicável pela correspondente função. Ou seja, porque se trata de bens
caracterizados pela escassez, o que acabamos de dizer pode de algum modo ter o
sentido de atenuar essa escassez aumentando, de um lado, a sua oferta e
tentando, de outro, diminuir a sua procura. [11][12]
De fato. O peculiar
sistema político brasileiro não permite o pleno usufruto da isonomia de
oportunidades ao acesso para o sistema político. O fato de se obrigar o cidadão
a ingressar em um partido, o que restringe as possibilidades de participação
(inicialmente, por ser escolhido pela Convenção partidária, na verdade, por sua
cúpula) – além de ter que captar recursos para viabilizar as suas
possibilidades de êxito eleitoral, bem como seu acesso À propaganda eleitoral
gratuita na TV e no rádio (também sujeita ao crivo partidário), transforma a
representação política em um autêntico funil, somando-se ao grave fato que o
rodízio de lideranças é inexistente, já que deter um mandato leva ao deputado
ou vereador obter uma vantagem considerável em relação aos não-detentores de
mandato eletivo.
Embora a desvantagem
ficasse mais evidente em relação aos detentores de cargo executivo, o que levou
à adoção de uma legislação que limitou também a reeleição, tal não ocorre até
agora em relação aos mandatários do Poder Legislativo. O direito fundamental à
participação política no Estado Democrático de Direito se garante, sobretudo,
pela adoção de tal preceito. Lembremo-nos que as reformas mais resistidas no
Congresso Nacional são sempre as políticas, pois os agentes políticos resistem
em mudar as regras que os levaram ao parlamento brasileiro.
NOTAS
[01] O deputado
Thouret, relator do Comitê Constitucional, defendeu a reeleição dos
legisladores nos seguintes termos: "Tomemos precauções para conservar
na carreira nacional um certo número de homens de mérito. Para tanto só há um
recurso: deixar-lhes a possibilidade de tornar-se deputados". Outro
proeminente constituinte, Duport, lembrou da inconveniência da instabilidade
das assembléias. Tais argumentos foram refutados por Robespierre, que se
manifestou alegando que "uma lei proibitiva da reeleição é o meio
seguro de conservar a liberdade". Também naquela época, prevaleceu uma
proposta intermediária, de Barère, adotando o seguinte sistema: os membros de
uma legislatura poderiam ser eleitos para a seguinte, com o intervalo de uma
legislatura, para se tornarem novamente elegíveis. Após longo debate, foi essa
a tese vencedora, além de se proibir a recondução dos constituintes para a
primeira legislatura da Assembléia Nacional. (in Matrat,
Jean, Robespierre, o incorruptível, Nova Fronteira, trad. Lib.
Hachette, 1971).
[02] Como BOBBIO,
Norberto, in O futuro da democracia, 8. ed, Ed. Paz e Terra, SP,
2002, p. 59.
[03] in Mandato
Parlamentar, aquisição e perda antecipada, Ed. Atlas, SP, 2005.
[04] o recall é
o instrumento pelo qual parte do eleitorado pode pedir a revogação antecipada
do mandato parlamentar. Existe em diversos países, e em 26 Estados
norte-americanos e em uma província canadense. O referendo revogatório é outro
instituto de natureza análoga, presente na legislação venezuelana e Argentina.
Já o abberufungsrecht é a revogação coletiva dos mandatos,
como de uma assembléia inteira, ou uma Câmara Municipal, promovida por uma
parcela significativa de eleitores. Tem origem suíça.
[05] da Constituição
Política dos Estados Unidos Mexicanos: "Artículo 59. Los senadores
y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo
inmediato.
Los senadores y
diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el
carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los
senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo
inmediato con el carácter de suplentes." O curioso é que no México já tramitam emendas para permitir a
reeleição para melhor profissionalização e especialização da tarefa
legislativa, segundo os apoiadores da proposta. Essa regra foi introduzida na
Constituição mexicana através do Presidente Plutarco Elias Calles, em 1933,
como corolário da revolução mexicana de 1910. Um dos grandes estudiosos do
tema, com vários artigos publicados, é o constitucionalista mexicano Miguel
[06] in limitação
dos mandatos legislativos: uma nova visão do contrato social. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, p. 391-399.
[07] Conforme as
teses aprovadas no XXIV Congresso do PSD português, realizado em 2001.
[08] Registrem-se
alguns argumentos contrários, oriundos dos países que adotam a não-reeleição
legislativa: Para a senadora estadual californiana Denise Moreno, a reeleição
permite ao legislativo a conclusão "de reformas de longo alcance";
Para o costariquenho Constantino Urcuyo "delimitar os legisladores é
restringir a democracia"; já para o mexicano Bento Nacif, crítico da
limitação dos mandatos legislativos, do Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), considera que a não-reeleição "condena al país
a que el diseño de su legislación esté hecho por legisladores que carecen de
experiencia y que poseen un nivel de conocimientos bajo respecto de los asuntos
que tratan". Já outros, como o mexicano Dames Osório, admitem a
reeleição mas insistem na manutenção da não-reeleição dos cargos executivos, e
de alguma limitação dos mandatos. No Panamá existe também um movimento para limitar
o mandato dos legisladores.
[09] A advogada
Sandra Starling, ex-deputada federal, defende também a adoção da limitação dos
mandatos e relembrou sua tentativa frustrada de conseguir assinaturas para
apresentar uma PEC (Proposta de Emenda Constitucional). Inhttp://www2.uol.om.br/pagina20/30062005/opinião.htm
[10] in "limitação
dos mandatos legislativos", artigo publicado no "O Correio
Braziliense", de 17/03/2003, suplemento "direito e justiça".
[11] in artigo
"Algumas reflexões críticas sobre os direitos fundamentais". O
autor, professor de direito constitucional na Universidade de Coimbra, se
refere à "distribuição intergerencional concretizadora da solidariedade
interfgerações", citando autores como o italiano VOLPI e o americano
M. NOWAK.
Autor
Vinicius Cordeiro
advogado no Rio de
Janeiro, especializado em direito eleitoral
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texto
Como citar este
texto (NBR 6023:2002 ABNT):
